Innovation, Produktivität und Preisstabilität durch eine beständige kommunale Investitionstätigkeit

Konzeptpapier zur Einführung einer progressiven kommunalen Schuldenbremse (PKS)

zum Abbau des Investitionsstaus, der Altschulden und zur Meisterung der Transformation

(Stand 31.01.2025)

Der Investitionsbedarf unserer Städte und Gemeinden geht über den allgemeinen Investitionsstau in Kitas, Schulen und Feuerwehren hinaus. Für die vielen Herausforderungen wie dem Wohnungsbau, den Ausbau erneuerbarer Energien, die Schaffung neuer Gewerbeflächen und dem Aufbau einer resilienten digitalen und umweltbeständigen Infrastruktur bedarf es einem größeren finanziellen Gestaltungsrahmen. Um diesen auch unkompliziert und dauerhaft nutzen zu können, soll dieser sich an den aktuellen Erträgen und somit an den volkswirtschaftlichen Bedingungen bemessen. Er wächst sozusagen mit unseren Herausforderungen.

Das Konzeptpapier schafft diesen Gestaltungsrahmen durch die Ausnutzung des doppischen Buchungssystems. Ein ausgeglichener Ergebnis- und Finanzhaushalt und eine hohe Investitionstätigkeit sind auch für finanzschwache Kommunen möglich. Durch die Umsetzung der folgenden fünf Leitideen wird es allen Kommunen ermöglicht deutlich mehr zu investieren und/oder ihre dauernde Leistungsfähigkeit wieder herzustellen.

Die Umsetzung des Konzeptpapiers ist im Rahmen eines Gesetzes vorgesehen. Dieses ermöglicht es auch, dass Investitionskredite innerhalb des Konzeptrahmens genehmigungsfrei abgerufen werden können. Erst mit Überschreitung des Rahmens greifen die bislang bestehenden gesetzlichen Regelungen. Der Konzeptvorschlag kann auch als Ergänzung oder Alternative zur Altschulen-Regelung vorgesehen werden.

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Den Städten und Gemeinden wird ein zins-, gebühren und genehmigungsfreier Kreditrahmen in Höhe der durchschnittlichen Erträge aus laufender Verwaltungstätigkeit bei einer Landesbank dauerhaft bereitgestellt.

Es handelt sich hierbei um ein Investitionsbudget (Kreditrahmen) mit einer progressiven „Schuldenbremse“. Das heißt, dass die Höhe der abrufbaren Darlehen an der Entwicklung der durchschnittlichen Einnahmen einer Kommune geknüpft werden. Alle zukünftigen über den Kreditrahmen hinaus benötigen Kredite unterliegen den bisher geltenden Regelungen. Ab diesem Zeitpunkt ist auch wieder eine Genehmigung der Kommunalaufsicht erforderlich.

Egal ob Haushaltssicherung, Kassenkredit oder vorläufige Haushaltsführung, der Kreditrahmen kann mit Beschluss der Stadtverordnetenversammlung bzw. Gemeindevertretung abgerufen werden. Auch soll er außerhalb der bisherigen Verschuldung einschließlich der Kassenkreditverschuldung gelten. Die Möglichkeit der Umschuldung wird unter -3- explizit aufgeführt. Der Rahmen in Höhe eines „Jahreseinkommens“ soll sicherstellen, dass die Kommune zu jederzeit in der Lage ist ihre Infrastruktur zu erhalten oder benötigte herzustellen sowie die Volkswirtschaft durch Investitionen zu stabilisieren und zum Erhalt der Preisstabilität beizutragen.

Potenziale der Städte und Gemeinden für die positive Entwicklung unserer Volkswirtschaft werden mit der PKS auch deshalb gehoben, da beispielsweise die Haushaltspläne von amtsangehörigen Gemeinden oft zu spät fertiggestellt werden; statt zum Ende des vorausgegangenen Haushaltsjahres leider erst oft in der zweiten Jahreshälfte des laufenden Haushaltsjahres. So verschieben sich Investitionen und werden verteuert. Darüber hinaus häuft sich Liquidität und Rücklagen an, die nicht genutzt werden. Im Rahmen der PKS werden Investitionsvorhaben auch ohne Haushalt ermöglicht. Dies erfolgt über Beschluss der Mitglieder der Stadtverordnetenversammlung bzw. Gemeindevertretung, solange der Kreditrahmen der PKS für die entsprechende Kommune nicht ausgeschöpft ist. Damit werden Investitionsvorhaben insbesondere in strukturschwachen Räumen beschleunigt und auch das Ziel der gleichwertigen Lebensverhältnisse gestärkt.

Die dauernde Leistungsfähigkeit einer Kommune ist für den Kreditrahmen durch die Stellschrauben des Konzeptpapiers sichergestellt.

Da der Bund und die Bundesländer, aufgrund der Schuldenbremse, in der Förderung von kommunaler Investitionstätigkeit eingeschränkt sind, muss in Abwägung jährlich steigender Baukosten von durchschnittlich >8% in den Jahren 2022 und 2023 und bei einer europäischen Inflationszielmarke von 2% sowie günstigen Kreditkonditionen für die öffentliche Hand von unter 3%, die Kreditaufnahme durch die Kommunen unterstützt werden.

Um die Kreditaufnahme für Kommunen, nach oftmals jahrelangem Schuldenabbau, wieder attraktiv zu machen, müssen die Ängste, die mit einer Kreditaufnahme in Verbindung stehen, genommen werden. Daher werden im Rahmen des Konzeptvorschlags Zins und Tilgung sichergestellt.

Den Verwaltungen und gewählten Vertretungen wird mit Hilfe des neuen Investitionsrahmens ein größerer Handlungsspielraum ohne zeitliche Einschränkung zur Verfügung gestellt und damit Vertrauen und Wertschätzung. Eine zeitliche Einschränkung der Maßnahmen des Konzeptvorschlags ist bei Abschreibungszeiten von bis zu 80 Jahren, beispielsweise bei Kita- und Schulneubauten, nicht sinnvoll und würde die Kommunen vor der Nutzung des Kreditrahmens zurückschrecken lassen.

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Die Investiven Schlüsselzuweisungen sowie Infrastrukturpauschalen können auch für die Tilgung von Investitionskrediten eingesetzt werden, um einen größeren Tilgungsrahmen zur Darstellung der dauernden Leistungsfähigkeit zu bilden. Sie können darüber hinaus in den Ergebnishaushalt übertragen werden; dies jedoch maximal in Höhe des Unterschiedsbetrags zwischen den gebuchten Abschreibungen und Sonderposten. 

Um die Tilgungsleistung bei schwankenden Erträgen, beispielsweise bei Konjunktureinbrüchen, sicherzustellen, braucht es eine solche Ausgleichsfunktion.

Bislang ist es den Kommunen nur möglich über das Ansparen von investiven Schlüsselzuweisungen größere Investitionen ohne Aufnahme eines Darlehens zu ermöglichen. Aufgrund der jährlich steigenden Baukosten und dem europäischen Inflationsziel ist es jedoch nicht anzuraten wichtige Investitionen über einen längeren Zeitraum anzusparen. Auch werden manche Investitionen wie Kitas oder Schulen oftmals schneller benötigt, als angespart werden kann. 

Das Land Sachsen hat den Einsatz der Investiven Schlüsselzuweisung für die Tilgung bereits als Maßnahme im Finanzausgleich eingeführt.

Durch die bisherige Unflexibilität des Einsatzes der investiven Schlüsselzuweisung kommt es vielerorts zum Aufwuchs der Rücklage in Form von bisher nicht verwendeten Investiven Schlüsselzuweisungen.

In der Realität werden jedoch die erhaltenen liquiden Mittel der vom Land an die Kommunen gezahlten Investiven Schlüsselzuweisung und/ oder Infrastrukturpauschalen bereits für andere Auszahlungen verwendet. So beispielsweise für die Tilgung bestehender Kredite. In der Folge fehlt den Kommunen die Liquidität um die Rücklage aus nichtverwendeten Investiven Schlüsselzuweisungen einsetzen zu können. Die Rücklagen werden immer höher und der Eindruck entsteht, dass die Investiven Schlüsselzuweisungen nicht benötigt werden. Dabei versuchen die Kommunen lediglich den Kassenkredit zu vermeiden.

Die Übertragung der investiven Schlüsselzuweisungen bzw. der Infrastrukturpauschalen in den Ergebnishaushalt hat insbesondere für finanzschwache Kommunen den Vorteil, dass die Abschreibungen damit besser erwirtschaftet werden können. Der Fokus ist damit auf einen ausgeglichenen Ergebnishaushalt gerichtet. Über diesen Effekt kann auch der Kassenkredit abgebaut und/ oder die dauernde Leistungsfähigkeit dargestellt werden.

In Brandenburg sollte eine Optierung beim „Mehrbelastungsausgleich für kommunale Straßenbaumaßnahmen“ ermöglicht werden. Damit ist gemeint, dass die Kommunen einmalig wählen können, ob sie den Mehrbelastungsausgleich für den Straßenbau ansparen oder diesen auch als Deckung der Differenz zwischen Abschreibungen und Sonderposten im Ergebnishaushalt auflösen bzw. für Straßeninstandsetzung verwenden. Mit der Optierung verpflichten sich jedoch die Kommunen auf den Ausgleich von Mehrkosten gemäß Gesetz zu verzichten. Eine spätere Zurückoptierung sollte ausgeschlossen werden.

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Die Landesbank ermöglicht den Abruf des Kreditrahmens unter der Bedingung, dass die Tilgungsleistungen in Höhe der erwirtschafteten Abschreibungen erfolgen. Sie ermöglicht das Umschulden von kommunalen Investitionskrediten innerhalb des Kreditrahmens, ebenfalls unter dieser Bedingung. Auch Kassenkredite dürfen innerhalb des Rahmens zinsfrei umgeschuldet werden. Deren Tilgung erfolgt im Zuge der Erreichung der dauernden Leistungsfähigkeit der Kommune, womit auch ihre stete Investitionstätigkeit sichergestellt wird.

Sehr oft wird die Tilgung höher gewählt als die erwirtschafteten Abschreibungen im Haushalt. So ist beispielsweise ein Schulneubau über 80 Jahre abzuschreiben. Manche Kommunen vereinbaren aber eine Tilgung über 20 Jahre mit der Bank. Dadurch muss das Vierfache an Tilgung im Ergebnishaushalt erwirtschaftet werden. Dies würde bedeuten, dass die Kommune stets einen Überschuss im Ergebnishaushalt erwirtschaften müsste. Überschüsse zu erwirtschaften ist jedoch nicht Aufgabe des Staates; der Haushalt soll ausgeglichen sein.

Durch den Verbrauch an liquiden Mitteln für die zusätzliche Tilgung, also jene die über die erwirtschafteten Abschreibungen hinaus gehen, fehlt es an Geld für beispielsweise die Instandsetzung durch Abnutzung und für zusätzliche Investitionen.

Wenn zu schnell getilgt wird fallen die Rücklage (aus ordentlichen Erträgen) und die Liquidität auseinander. Die Rücklage kann aber nur für den Ausgleich eines Defizits im Ergebnishaushalt genutzt werden; daraus können keine Investitionen bestritten werden. In der Folge wird die Verwendung der Rücklage in schwierigen Haushaltszeiten wirkungslos, da die Kommune in den Kassenkredit rutschen würde. Dieses Phänomen, des Auseinanderfallens der Rücklage und der Liquidität, lässt den Investitionsstau ansteigen. So wird die Liquidität den Banken durch Tilgung vorzeitig zur Verfügung gestellt und bspw. die Sanierung von Waschräumen in den Schulen kann nicht mehr geleistet werden.

Das staatliche Anlagevermögen, unsere Infrastruktur, zerfällt schneller als neue Infrastruktur geschaffen wird. Das passiert, wenn eine Kommune weniger investiert als die Höhe ihrer Abschreibungen. Eine Regel ist jedoch, dass man aus einem Kassenkredit nicht investieren darf. In diesem Fall erhält die Gemeinde dann auch nur unter Ausnahmen Kreditgenehmigungen der Kommunalaufsicht. Deswegen investieren die Kommunen nicht ausreichend, weil sie Angst haben, in den Kassenkredit zu rutschen. Sie investieren nur, wenn sie Geld, also Liquidität, haben.

Der Staat bekommt die allerbesten Konditionen für Kredite, deutlich bessere als die Unternehmen. Dass der Staat diesen Vorteil nicht für sich ausnutzt, ist fahrlässig, genauso wie es fahrlässig ist, dass der Staat oft mit einem Unternehmen oder einer schwäbischen Hausfrau verglichen wird. Die Realität ist für viele Unternehmen, dass sie nicht wissen, ob ihr Produkt noch in zehn Jahren konkurrenzfähig ist oder überhaupt noch benötigt wird. Bei uns privaten Haushalten ist es so, dass wir mit zunehmendem Alter weniger leistungsfähig werden und damit an Kreditwürdigkeit verlieren. Der Staat hingegen wird immer stärker je souveräner er ist. So wird er auch noch in 200 Jahren existieren.

Mit der Umschuldung früherer Kredite in den Investitionsrahmen werden nicht direkt neue Investitionen ermöglicht, aber die Kommunen werden bei Zins und Tilgung (Laufzeit) entlastet. Hierdurch wird die Liquidität der Kommune verbessert und sie kann diese für Instandsetzung oder weitere Investitionen ohne den Einsatz des Kreditrahmens einsetzen. Auch haben die Städte und Gemeinden Kredite für staatliche Aufgaben bspw. im Bildungsbereich (Kita, Schule) aufgenommen, weil Sie nicht auf Fördergelder des Landes warten konnten oder diese nicht auskömmlich waren. Es wäre fair, dass diese Vorleistungen über die Umschuldung Anerkennung finden und die Kommunen entlastet werden. Diese Entlastung setzt weitere Mittel frei die für den Werterhalt (Sanierung der Waschräume in Schulen ist bei 200-1500 Schüler alle Jahre notwendig) eingesetzt werden können.

Eine pflichtige Umschuldung früherer Kredite in den Investitionsrahmen ist jedoch nicht vorgesehen. Das bedeutet, dass über den jetzigen Schuldenstand einer Kommune hinaus der Kreditrahmen genehmigungsfrei abgerufen werden kann. Denn bisher genehmigte Kredite sind anhand der bestehenden dauernden Leistungsfähigkeit bemessen worden. Der Konzeptvorschlag bringt jedoch zusätzlichen Spielraum für Zins und Tilgung und erhöht damit die bisherige dauernde Leistungsfähigkeit der Kommune.

Die Umschuldung von Kassenkrediten innerhalb des Kreditrahmens ist sinnvoll, da viele Kassenkredite durch eine zu schnelle Tilgung von Investitionskrediten aufgewachsen sind. Auch Sozialausgaben der Kommunen, die erst später durch höhere Steuereinnahmen abgefedert werden, bspw. im Bereich der Kindertagesbetreuung, sind eine wichtige sozialpolitische Investition. Durch eine verbesserte Betreuungssituation können die Eltern mehr Arbeiten und die Kinder werden bestmöglich auf die Schule vorbereitet. Dies erhöht die Chancengerechtigkeit unabhängig des Einkommens der Eltern. Die Möglichkeit des sozialen Aufstiegs durch Hilfeleistungen des Staates ist ein Versprechen der sozialen Marktwirtschaft und ein Stützfeiler unserer Demokratie, den es stetig zu erneuern gilt. 

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Um dauerhaft Abschreibung und Tilgung leisten zu können, soll mindestens der jetzige prozentuale Aufteilungsmaßstab für die allgemeine und investive Schlüsselzuweisung/ Infrastrukturpauschale sowie der Verbundmasse erhalten bleiben. In den kommenden Gutachten zum Finanzausgleich soll eine mögliche Anpassung, in Anbetracht der steigenden Tilgungsleistung, Teil der Untersuchungen werden.

Die Erhöhung der dauernden Leistungsfähigkeit der Kommunen durch den Einsatz des Konzeptvorschlags darf nicht dazu führen, dass das Land mehr Mittel für sich beansprucht, weil beispielsweise durch die Zinszahlungen dem Land Kosten entstehen. Das Land kann bisherige Haushaltsmittel umschichten, da der Einsatz von (unliebsamen) Fördermitteln, um Investitionen zu ermöglichen, zurückgefahren werden kann.

Innerhalb der vorgeschriebenen gutachterlichen Überprüfung des Finanzausgleichs ist nun jedoch die Tilgungsleistung der Kommunen mit zu berücksichtigen. Daher sollte eine schrittweise Erhöhung der Investiven Schlüsselzuweisung, welche nicht der Kreisumlage unterliegt, bei Einführung des Konzeptvorschlags vorgesehen werden.

Die Ausgaben des Landes durch Zinskosten und mögliche erhöhte Investive Schlüsselzuweisungen an die Kommunen, tragen sich selbst. Infolge der Investitionstätigkeit erhält das Land zusätzliche Einnahmen aus der Umsatzsteuer die bei Auszahlungen der beauftragten Unternehmen anfällt. Im Durchschnitt führt jeder investierte Euro der öffentlichen Hand darüber hinaus zu weiteren 1,5fachen Investitionen durch Unternehmen und private Haushalte. Die Steuereinnahmen steigen hierdurch.

Irritationen durch Diskussionen zur Kürzung der Schlüsselmasse sollten unterbleiben. Der erweiterte Handlungsspielraum für die Städten und Gemeinden soll als Anerkennung und Wertschätzung des Landes ihnen gegenüber gelten. Die Städte und Gemeinden verschulden sich zusätzlich, um die Entwicklung des Landes voranzubringen und für das Land einzustehen. Dies insbesondere in Zeiten, in denen die Schuldenbremse den Handlungsspielraum für das Land einschränkt.

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Der Kreditrahmen soll im Sinne der kommunalen Selbstverwaltung für freiwillige und pflichtige Investitionsaufgaben eingesetzt werden.  Abgerufene Kredite dürfen an Eigenbetriebe und Zweckverbände weitergeleitet werden, um die Herausforderungen von Wachstums- und Transformationsprozessen zu meistern.

Freiwillige Leistungen wären zum Beispiel Investitionen in den Wohnungsbau oder in den Ausbau erneuerbarer Energien. Dies wird jedoch auch dringend benötigt und sollte daher neben den pflichtigen Aufgaben ebenso ermöglicht werden. Ein weiteres Beispiel ist die gängige Kombination von Dorfgemeinschafts- und Feuerwehrgerätehaus. Eine Trennung innerhalb einer einzigen Baumaßnahme in pflichtige und freiwillige Leistungen ist kaum sachgerecht möglich und erzeugt zusätzliche Bürokratie, die es zu vermeiden gilt.

Viele Kommunen haben ihren Wohnungsbestand, ihre Energie-, Wasser- und Abwasserversorgung und andere Dienstleistungen zur Daseinsvorsorge in Eigenbetriebe ausgelagert. Der Investitionsstau in diesen Bereichen ist jedoch ebenfalls hoch. Die Eigenbetriebe verfügen mancherorts nicht über das nötige Eigenkapital um günstige Kreditkonditionen oder überhaupt Kredite aufnehmen zu können. Deshalb soll eine Weiterreichung ermöglicht werden. Für die Landesbank macht es dabei keinen Unterschied, denn einige Kommunen halten eh die Kredite und damit Zins und Tilgung ihrer Eigenbetriebe im kommunalen Haushalt, obgleich das Anlagevermögen und damit auch deren Abschreibungen in den Eigenbetrieben verbucht werden. Dort wird dann die Tilgung beispielsweise über Gebühren oder Mieten erwirtschaftet und an die Kommunen überwiesen.

Eine Umfrage des Städte- und Gemeindebunds in Brandenburg im Jahr 2024 hat ergeben, dass die brandenburgischen Städte und Gemeinden in den kommenden 10 Jahren einen Investitionsbedarf von etwa 15,2 Mrd. Euro haben. Der Konzeptvorschlag würde für die Städte und Gemeinden in Brandenburg bei einem hundertprozentigen Abruf etwa 12 Mrd. Euro an Mitteln bereitstellen können. Realistisch ist jedoch ein Abruf in Höhe von 40-60% der Mittel. Diese würden jedoch auch nicht sofort, sondern über einen längeren Zeitraum von mindestens 10 Jahren erst nach und nach abgerufen werden. Die Zinslast des Landes steigt damit nur stückweise an. Die Potenziale der Gemeinden können damit gehoben werden. Diese sind im Bundesdurchschnitt sehr gering verschuldet. Der Anteil der deutschen Städte und Gemeinden an der Gesamtverschuldung der öffentlichen Hand in Höhe von etwa 2.460 Mrd. Euro beträgt gerade einmal 314 Mrd. Euro.

Der Konzeptvorschlag ermöglicht eine geregelte Verschuldung in Höhe eines „Jahreseinkommens“ einer Gemeinde. Im Verhältnis zu der Höhe der Schulden von Unternehmen oder privaten Haushalten (beispielsweise beim Hausbau) ist dies gering und leistbar.

Die Zinslast des Landes

Würde man bspw. die Zinslast für das Land Brandenburg berechnen, bei Gesamterträgen aus laufender Verwaltungstätigkeit seiner Städte und Gemeinden von 12 Mrd. Euro über 10 Jahre und bei einem Zins von 2%, also bei einer Auslastung von 100% des Kreditrahmens, so ergäbe sich:

  • Im ersten Jahr fielen 24 Mio. Euro Zinsen für 1,2 Mrd. Euro Investitionskredite an.
  • Nach 10 Jahren und bei 12 Mrd. Euro an Gesamtinvestitionskrediten betrüge die Zinslast 240 Mio. Euro pro Jahr.

Realistisch ist eine Auslastung von 50% in den ersten 10 Jahren, da noch einige Anpassungsprozesse (Umschuldungen, Strategieanpassung) erfolgen und auch viele Baugenehmigungen erst vorbereitet werden müssten. Damit ergäben sich folgende Zinslasten für das Land Brandenburg:

  • Im ersten Jahr fielen 12 Mio. Euro Zinsen für 600 Mio. Euro Investitionskredite an.
  • Nach 10 Jahren und bei 6 Mrd. Euro an Gesamtinvestitionskrediten betrüge die Zinslast 120 Mio. Euro pro Jahr.

Dies entspräche zusätzlicher Landesmittel in Höhe einer Verdopplung der Investiven Schlüsselzuweisung. Doch statt einer Verdopplung auf 240 Mio. Euro investiver Schlüsselzuweisungen und 2,4 Mrd. Euro an Investitionen innerhalb von 10 Jahren, könnten 6 Mrd. Euro akquiriert werden. Die Investitionstätigkeit der Städte und Gemeinden würde sich damit vervielfachen. Durch die hohen Investitionen würden Umsatzsteuer- und Einkommensteueranteile sowie in Gänze die Wirtschaftsleistung steigen, womit die zusätzlichen Landeskosten amortisiert werden könnten. Die Prokopfverschuldung der Städte und Gemeinden würde voraussichtlich auf das durchschnittliche Bundesniveau ansteigen.


Die Progressive Kommunale Schuldenbremse (PKS) ist ein Strategisches Regionales Operatives Programm (SROP) entstanden im Rahmen des Bundesmodellvorhabens „Absorptionsfähigkeit von Fördermitteln in strukturschwachen Räumen stärken“ (2024-2027); dieses ist ein Programm des Bundesministeriums für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen (BMWSB) in Zusammenarbeit mit dem Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR).